水泥行業是國民經濟的重要基礎產業，也是能源消耗和二氧
化碳排放的重點領域。為深入挖掘水泥行業節能降碳潛力，加快
水泥行業節能降碳改造和用能設備更新，支撐完成“十四五”能
耗強度降低約束性指標，制定本行動計劃。
一、主要目標
到 2025 年底，水泥熟料產能控制在 18 億噸左右，能效標桿
水平以上產能占比達到 30%，能效基準水平以下產能完成技術改
造或淘汰退出，水泥熟料單位產品綜合能耗比 2020 年降低 3.7%。
2024—2025 年，通過實施水泥行業節能降碳改造和用能設備更新
形成節能量約 500 萬噸標準煤、減排二氧化碳約 1300 萬噸。
到 2030 年底，水泥行業產能布局進一步優化，能效標桿水平
以上產能占比大幅提升，整體能效達到國際先進水平，用能結構
更加優化，行業綠色低碳高質量發展取得顯著成效。
二、重點任務
（一）優化產業布局和產能調控。嚴格落實水泥行業產能置
換政策，依法依規淘汰落后產能，嚴禁違規新增產能。嚴格核定
水泥項目備案產能，禁止以改造升級等名義隨意擴大產能。統籌
地方資源稟賦、區域供需平衡、資源環境承載能力等因素，推動
水泥行業集聚化發展。鼓勵水泥領軍企業開展跨區域、跨所有制
兼并重組。嚴格固定資產投資項目節能審查和環評審批，新建和
改擴建水泥項目須達到能效標桿水平和環保績效 A 級水平，主要
用能設備須達到能效先進水平。（國家發展改革委、工業和信息
化部、生態環境部按職責分工負責）
（二）加快節能降碳改造和用能設備更新。大力推進破碎、
配料、熟料煅燒、烘干、原燃料和產品儲存運輸等系統改造，支
持預熱器、窯爐燃燒器、篦式冷卻機、原錘式破碎機、輥壓機、
風機、選粉機、輸送機、除塵設備等整體更新換代，提升分解爐
自脫硝及擴容、水泥磨粉、富氧燃燒等技術水平。鼓勵利用低阻
高效預熱分解系統、模塊化節能或多層復合窯襯等技術，提高燒
成系統能效水平。實施高效粉磨改造，降低粉磨系統單位產品電
耗。大氣污染防治重點區域要進一步提高水泥行業能耗、環保、
質量、安全、技術等要求，逐步淘汰限制類工藝和裝備。（國家
發展改革委牽頭，工業和信息化部、生態環境部按職責分工負
責）
（三）實施低碳燃料替代。在滿足環保要求的前提下，推進
水泥窯生物質燃料利用，支持替代燃料高熱值、低成本、標準化
預處理。新建水泥項目原則上不再新增自備燃煤機組，支持既有
自備燃煤機組實施清潔能源替代。有序提高水泥行業可再生能源
使用比例，鼓勵水泥企業一體化推進分布式光伏、分散式風電、
多元儲能等開發運行，推動余熱余壓發電、供熱等高效利用模
式。鼓勵逐步將水泥獨立烘干系統熱源改造為清潔能源或工業余
熱等。到 2025 年底，水泥窯使用替代燃料技術生產線比例達到
30%，水泥行業替代燃料消費比例力爭達到 10%。（國家發展改
革委、工業和信息化部、國家能源局按職責分工負責）
（四）推動水泥生產方式和產品綠色轉型。支持發展低鈣水
泥熟料、低熟料系數水泥、硫（鐵）鋁酸鹽等特種水泥。推進非
碳酸鹽原料替代，發展新型固碳膠凝材料等低碳水泥產品。推動
專用水泥、低碳水泥、高耐久水泥制品和部品部件、水泥基復合
制品規模化生產。開展水泥產品全生命期綠色發展評價。加快推
動水泥行業綠色建材認證工作。提升水泥行業清潔運輸水平，推
廣鐵路、水路、封閉式皮帶廊道、新能源車船等清潔運輸方式，
因地制宜推動作業車輛和機械新能源改造。到 2025 年底，水泥行
業清潔運輸比例達到 50%。（工業和信息化部牽頭，國家發展改
革委、住房城鄉建設部、市場監管總局、生態環境部按職責分工
負責）
（五）推進資源循環利用。在保障產品質量前提下，推動以
電石渣、磷石膏、氟石膏、錳渣等含鈣工業廢渣資源替代石灰石
作為水泥生產原料，逐步減少碳酸鹽原料用量。支持利用水泥窯
協同處置廢棄物，鼓勵以高爐廢渣、電廠粉煤灰、煤矸石等廢渣
為主要原料的超細粉替代普通混合材。推廣高固廢摻量的低碳水
泥生產技術，鼓勵在水泥熟料生產中提高工業固廢原料摻量比
例。到 2025 年底，水泥行業綜合利用廢棄物總量達到 8 億噸。
（工業和信息化部、國家發展改革委按職責分工負責）
（六）提升數字化管理水平。鼓勵企業建立數據采集和集散
控制系統、專家優化智能控制系統，探索搭建“工業互聯網+能效
管理”應用場景，提升生產智能化水平。引導企業一體推進數字
化能源管理和碳排放管理，協同推進用能數據與碳排放數據收
集、分析和管理。深化大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術在
水泥行業應用，推廣窯爐和磨機實時優化過程控制、取料和裝卸
環節自動化、全流程智能質量控制等技術。到 2025 年底，水泥行
業生產制造智能化、經營管理數字化水平明顯提升，關鍵工序數
控化率達到 70%，智能制造示范工廠力爭達到 25 家。（國家發展
改革委、工業和信息化部按職責分工負責）
三、政策保障
（一）強化激勵約束。提升水泥行業管理精細化水平，實施
差異化產量調控，支持能效達到標桿水平且環保績效達到 A 級的
水泥企業充分釋放產能。支持水泥企業統籌實施節能降碳和超低
排放改造。綜合考慮能耗、環保績效水平，完善高耗能行業階梯
電價制度。研究對能效未達到基準水平或環保績效 C、D 級的水泥
項目，依據能效水平和環保績效差距執行階梯電價。推動水泥錯
峰生產常態化。（國家發展改革委牽頭，工業和信息化部、生態
環境部、國家能源局按職責分工負責）
（二）加大資金支持。發揮政府投資帶動放大效應，積極支
持水泥行業節能降碳改造和用能設備更新。支持地方按規定統籌
政府投資等既有資金渠道，支持水泥行業節能降碳。落實好現行
節能節水、資源綜合利用等相關稅收優惠政策。積極發展綠色金
融和轉型金融產品服務，依托擴大制造業中長期貸款投放專項工
作，暢通銀企對接，引導金融機構按照市場化法治化原則為水泥
行業節能降碳改造和用能設備更新項目提供金融支持。（國家發
展改革委、財政部、工業和信息化部、中國人民銀行、稅務總
局、金融監管總局按職責分工負責）
（三）推進標準提升。加快水泥行業強制性節能標準更新升
級，適時修訂水泥熟料等產品碳排放限額標準，優化水泥行業綠
色低碳智能制造標準體系。完善水泥窯協同處置固體廢棄物體
系，研究制定尾礦、廢石、粉煤灰等工業廢棄物綜合利用標準。
加快出臺低碳水泥等產品評價技術規范，推進碳足跡標準體系建
設。（市場監管總局牽頭，國家發展改革委、工業和信息化部、
生態環境部按職責分工負責）
（四）加快技術創新。依托科研機構、骨干企業和產業技術
創新平臺等，加強水泥行業節能降碳關鍵技術裝備攻關，加大氫
能、電能煅燒水泥熟料和水泥熟料新型循環懸浮煅燒等技術攻關
力度。強化科技創新成果綜合評價，將水泥行業節能降碳先進技
術裝備納入綠色技術推廣目錄，加快科技創新成果轉化應用。
（國家發展改革委、工業和信息化部按職責分工負責）
四、組織實施
（一）加強組織領導。國家發展改革委會同工業和信息化
部、生態環境部、市場監管總局、國家能源局等部門加強協調配
合，形成工作合力，共同抓好本行動計劃各項目標任務落實落
細。各地區要充分認識推動水泥行業節能降碳的重要意義，結合
實際細化工作措施，分解任務，壓實責任，扎實有序抓好本行動
計劃貫徹落實。充分發揮行業協會、研究機構等作用，加強對水
泥企業的服務指導，助力水泥行業綠色低碳轉型。
（二）加快項目實施。各省級節能主管部門要深入開展水泥
行業能效診斷，全面摸排本地區水泥企業能源消費量、能源消費
結構、單位產品綜合能耗、主要裝置和用能設備能效水平，加強
水泥行業節能降碳改造和用能設備更新項目儲備，制定改造計
劃、明確改造時限。國家發展改革委會同有關部門建立重點行業
節能降碳改造和用能設備更新項目儲備庫，按照成熟一批、支持
一批的原則，壓茬推進項目建設，盡快形成實際節能降碳效果。
（三）嚴格監督管理。各級節能主管部門、工業和信息化主
管部門要加大水泥行業節能監察和監督檢查力度，將節能審查制
度執行情況和節能審查意見落實情況納入節能監察范圍，依法依
規嚴肅處理違規新增產能、落后產能淘汰不力、節能降碳量造假
等行為。
（四）加強宣傳引導。依托全國生態日、全國節能宣傳周等
重要平臺，加大水泥行業節能降碳先進經驗宣傳力度。鼓勵水泥
行業國有企業、龍頭企業發揮引領帶動作用，積極開展節能降碳
自愿承諾和實踐，營造推動水泥行業綠色低碳高質量發展的良好
氛圍。